据新华社消息，自1月7日起，《国家中长期教育改革和发展规划刚要》向社会各界公开征求意见。教育部新闻发言人说，希望社会各界围绕促进教育公平、教育改革等36个方面，积极献言献策。
此前，1月4日新华社刊发了国务院总理温家宝在国家科技领导小组会议上，针对《国家中长期教育改革和发展规划刚要》的制订，所作的题为《百年大计
教育为本》的讲话。讲话指出，制定教育规划是一项涉及面很广的社会系统工程，难度大、任务重，必须切实加强领导，充分调动各方面的力量共同完成。在制定规划的过程中需要对一些重大问题进行深入系统研究，给予明确的回答。
温家宝总理在讲话中提到七方面重大问题，包括义务教育的问题、农村教育问题、职业教育问题、高等教育问题、教学改革问题、探索适应各类学校的办学体制问题、教师的培养问题。联系温总理的讲话，来思考教育改革和发展，有着十分重要的意义。
关于义务教育的问题，温总理说，要把义务教育办好，提高学生的学习质量。对目前社会反映义务教育中优质教育资源分布不均衡的问题，要找准症结所在，提出解决问题的思路和措施。
义务教育资源不均衡问题，关键在于义务教育教师收入问题。2008年年底，温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》。决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。
“确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”这一提法，在人们的记忆中，至少已经有10多年的历史了。早在1994年1月1日实施的《中华人民共和国教师法》，其第二十五条明确规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”而2006年9月1日实施的新《义务教育法》，第三十一条指出，“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”
但现实之中，义务教育教师的工资，却一直是困惑义务教育发展的难题。2008年11月的《南风窗》杂志报道了9月开始在川渝各地发生的大规模停课、罢课事件。事件的起因便是当地政府没有履行《教师法》和《义务教育法》的上述规定。国务院新近做出的决定，显然也是针对法律条文并没有得到切实落实的现实。
但是，法律的条文尚且没得到落实，国务院的决定，又会对改变教师工资待遇始终无法得到保障的现实，产生怎样的作用呢？这就不得不分析，为何历经如此长时间，法律、文件三令五申，义务教育教师的工资却始终保证不了的根本原因了。
其一，执法不严。《教师法》第三十八条规定，地方人民政府对违反规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《义务教育法》第五十一条规定，国务院有关部门和地方各级人民政府违反规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。那么，过去10数年来，有哪一级政府的主管人员由于没有保障义务教育投入、拖欠教师工资而被行政处分呢？
分析具体的“问责”机制设计，不难找到执法不严的答案。无论是《教师法》还是《教育法》，都是由上级政府问责下级政府，以及对相关人员进行处分。这显然不符合权力制衡原则，难以有效防止政府部门官员官官相护——近年来各级政府拖欠教育经费的事实表明，对于中央政府的转移支付，一些地方政府是层层挪用、挤占，利益均沾。审计署今年7月4日在其官方网站发布公告，披露了对16个省(区、市)的54个县(市、旗)2006年1月至2007年6月农村义务教育经费的审计调查结果。此次审计调查的16个省份中，有6个省份的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元；54个县中，有超过半数的县的财政和教育部门共滞留了45%的资金。这种情况下，我们能指望省政府问责县政府吗？
其二，表述模糊。“义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”这一表述，本身存在两大问题，一是教师地位实际上低于公务员地位，其工资待遇是要以公务员的工资待遇为参照的；二是操作性差，众所周知，目前我国一些地方公务员工资构成复杂，用公务员的哪些工资为标准执行以上规定，就大有讲究，事实上，近年来一些地方的公务员实行“阳光工资”后，教师们才发现自己的工资，其实远远低于公务员的工资，就是因为在工资构成复杂、不完全透明时，以上规定的执行，要看公务员的眼色。
其三，义务教育经费保障机制不健全。这次新发出的决定指出，“要按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保实施绩效工资所需资金落实到位。”其中，“经费省级统筹”是落实资金的关键。笔者所担心的是，这一经费保障机制难以得到落实，最终又变为县级为主，教师的工资能否得到保障，既“取决于”县级财政的实力，又“取决于”县级政府官员的态度，如此一来，中央的政策，就悬在空中，难以落地。
始于2000年的中小学危房改造工程，就是前车之鉴。2006年6月，时任审计署审计长的李金华向十届全国人大常委会所作报告中，谈到中小学危房改造问题，他说“……三是危房改造投入负担向基层转移。国家规定，中小学危房改造的资金以政府投入为主，地方政府的投入主要由省级政府承担。但从审计调查情况看，8个省（区、市）190亿元中小学危房改造总投入中，中央财政占25％，省级财政占22％，市级财政占4.5％，县级财政占17％，乡镇及村组织、项目学校占31.5％。这种投入结构不符合政策要求，加重了基层单位的负担，一些乡镇、村组织和项目学校为此背负大量债务……”
要让法律真正得到执行，决定真正得到落实，为此，有三点建议。
一是完善义务教育经费保障问责机制设计。对于政府部门履行《义务教育法》所规定的教育经费投入责任的问责，应该由同级人大进行，人大应审批义务教育经费预算投入，监督政府执行教育经费投入的情况，并可视责任对相关责任人进行罢免。如是，政府才可能从根本上重视法律责任、履行法律责任，而不是视法律为儿戏，公然挑战法律的权威，并由此千方百计推托政府责任。
二是建立义务教育教育国家公务员制度，将教师工资纳入公务员工资序列管理。在美、英、法、德、日、韩等国，义务教育教师是特殊公务员（或准公务员），作为特殊公务员的教师，工资待遇完全按国家公务员管理。只是因职业不同，而与其他一般公务员有一些不同的权利和义务，比如没有行政级别，但可享受带薪假期等。我国可借鉴这一制度，改变《教师法》和《义务教育法》对教师工资水平的表述，将教师工资纳入国家公务员范畴，这比“不低于”的规定，更管用。
三是改革义务教育经费划拨方式。在具体的教育经费下拨中，目前的做法是，中央政府把钱划到省里，省里划到县里，县里再给乡镇，这种层层拨款的体系，把拨款权集中在政府部门手中，学校要钱必须不断跑政府，也给政府部门截留、挪用资金提供了可能。近年来中央政府、省级政府转移支付被层层挪用的现实表明，我国的教育拨款拨体系应进行改革，建立把教育经费直接划拨给学校账号的新体系。可资借鉴的例子是法国，其中央财政甚至通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到他们的个人账户，从而承担了70%以上的义务教育经费。对我国而言，为何不可尝试直接由省级财政，把义务教育工资直接划拨到教师的个人账户上呢？
关于农村教育问题，温家宝在讲话中谈到：有个现象值得我们注意，过去我们上大学的时候，班里农村的孩子几乎占到80％，甚至还要高，现在不同了，农村学生的比重下降了。这是我常想的一件事情。本来经济社会发展了，农民收入逐步提高了，农村孩子上学的机会多了，但是他们上高职、上大学的比重却下降了。
农村学生的比重下降，有具体的数据为证：据清华大学袁本涛教授统计，从1990年~2004年，清华大学在全国直辖市、省会城市、计划单列市，录取新生的比率为44%~51%，县市以及县级以下，包括农村的学生录取率较小。以2004年为例，清华大学新生中，北京学生占13.7%，四个直辖市共录取677人，占新生总人数的20.7%，全国省会城市、计划单列市新生比例为46.2%，户籍是农村的新生为21%。另外，城镇学生考入名校(211或985重点高校)的比例是农村孩子的3.5倍。
这还仅仅是以在校生的比例来分析。如果结合城镇适龄青年与农村适龄青年的数量，农村孩子升入名校的机会，就更加可怜，只有城镇孩子的九分之一左右。
出现以上问题，大致有以下原因。
一是农村教育质量低。普遍而言，农村学校由于师资力量薄弱、办学条件差，教育质量无法与城镇学校相比，近年来一些有条件的农村家庭，送孩子到城镇学校借读，但更多家庭的孩子由于无法承担高昂的借读费，能上学却不能上好学。随父母到城镇求学的打工子弟，在城镇求学也面临同样的问题，只有少数能进公办学校和条件不错的民办学校，相当部分则在条件简陋的打工子弟学校求学。
二是高等教育资源分配不公平。近年来我国名校在发达地区，投入更多的招生指标，而在人口众多的不发达地区，投入指标很少。2006年，中国政法大学从教育公平出发，采取按当地人口的方式，配置招生指标，引起社会强烈反响，但是此后没有其他211高校跟进。当年，清华大学在11万考生的北京，招生指标为328名，而在80万考生的河南，招生指标仅74人。在2004年高考中，全国农村考生人数其实已经超过城镇，占报考总数723万人的５５％，即398万。但在名校录取中，农村孩子只有20%，这与录取指标分配不公平有密切关系。
三是教育投入与教育回报失衡。资料显示，我国大学的学费标准，占到农村居民人均年收入的160%，在农村送子上大学造成家庭贫困，并非个别现象，而这些学生毕业之后，如果不在名校，没有亲朋关系，将面临就业困境。高投入、低回报，使一些农村地区，出现新的读书无用论，不少地区出现初中辍学现象，就是因为家长认为送孩子读到初中，能识字就可以外出打工了，不必再花钱送孩子去读高中、读大学，进行“无谓”的投入。很显然，并非农村家庭、学生，自觉自愿地放弃上大学，而是现实让他们觉得上大学成材的路，很渺茫。这种新读书无用论，会对整个教育和社会的发展，产生严重的负面影响。
在未来的教育改革和发展中，要把推进教育公平作为立足点和出发点，均衡义务教育发展，让每个受教育者拥有平等的受教育机会，都既能上学，又能上好学。
关于职业教育问题，温总理说，我国的职业教育和发达国家的差距较大。问题在什么地方？一方面要转变社会观念。社会上有些人不把职业教育当作正规教育，认为上了职业学校低了一等。另一方面也要研究具体的引导办法，增强职业教育的吸引力，包括加大职业教育投入，逐步对农村职业教育实施免费政策。提高技能型人才的社会地位和收入，合理确定中职和高职的比例，做到合理、适度、协调、可持续。职业教育管理体制要认真研究，充分调动行业、企业、学校兴办职业教育的积极性。
温总理的话，说出了职业教育面临的困境。客观上说，最近几年来，我国政府高度重视职业教育，将其放在十分重要的位置。2005年国务院常务会议讨论并原则通过《国务院关于大力发展职业教育的决定》。会议提出，到2010年，中等职业教育年招生规模达到800万人。事实上，2007年中等职业教育招生总规模即达到800万。与规模发展相配套，2006年到2010年间，中国中央财政计划投入140亿元人民币发展职业教育，用于职教学生的奖助学金，以及职业学校的硬件建设。但是，职业教育的地位并没有由此确立。
在笔者看来，职业教育的问题，首先是国家的人才政策，让接受职业教育的人才低人一等，人们的观念，是因这种制度而生。在我国社会，普遍的成才观念是初中毕业，进普通高中，然后由普通高中参加高考，升入大学。进入职业学校，是没有进普通高中之后的“迫不得已”的选择。之所以如此，是因为无论在升学与就业，以及职场晋升中，学历依旧是十分重要的标准，知识和技能、素质的考察，往往居于其次的地位。而且，由于行业与岗位存在较大的薪酬差距，社会保障也因行业与岗位不同，劳动既存在价值观念上的高低贵贱，也存在经济待遇上的高低贵贱，导致大家必然追求高学历、追求进好的行业与岗位。这就是高等教育毛入学率已经23%，但大学的竞争却更加激烈的重要原因。引导学生关注职业兴趣，而不一味追求学历高低，只有从根本上改变社会的用人理念和用人政策，同时建立统一的社会保障制度，让不同行业、不同岗位者有基本一致的社会保障，这是职业教育能得以发展的大背景。在美国，一名可以被哈佛大学录取的优秀高中毕业生，可以弃哈佛而选择烹饪学校，就在于他有自己的职业兴趣，而从事烹饪，其劳动价值并不比教授差。这在国内，几乎不可想象，所有优秀的学生争相进入北大、清华，而且都渴求白领岗位。
其次，是教育领域对职业教育的定位问题。职业教育的低人一等，在教育领域内部，也是如此。虽然国家高度重视职业教育，投入大量经费，但是，职业教育的地位依旧很低，仅以招生为例，中等职业教育的招生是在普通教育之后，高等职业教育的招生普遍放在各地招生录取的最后一批。另外，在今天的教育领域，几乎言必称北大、清华，这不但与教育的多样性、多元化不符，也使职业教育难以抬起头。确立职业教育的地位，在教育界内部，必须打破唯普通高等教育是尊、唯公立教育是尊的格局，应给予职业教育、民办教育、成人教育平等的竞争空间，鼓励职业教育发展高层次教育，并建立职业教育与普通教育的通道。在美国，不少在社区学院接受教育（很多为职业教育）的学生，可以继续申请进入其他大学求学，在名牌大学求学的学生，也可申请转学到社区学院。在英国，1986年建立了国家职业资格制度，职业资格证书可以和普通教育的文凭、证书相对应，同时，职业资格证书可与普通教育高级证书一样，成为进入大学的资格证书。这种国家职业资格制度的实施，很大程度促进了英国职业教育的发展，由于职业资格证书与普通教育证书的相通性，持职业资格证书就可望进入高等院校深造，从而大大增强了职业教育对青年人的吸引力。
再次，是职业教育自身的问题，与当前获得的生源质量相对应，职业教育的质量也令人堪忧。对于中等职业教育来说，一些地方的职业教育学校，出现“有职业无教育”，把学校作为民工中介的办学倾向，收来学生，就以顶岗实习的名义，送他们去做一些简单的操作活，这种违法办学，既对受教育者不负责，又严重影响职业教育的形象；对于高等职业教育来说，办学定位不明确，专业设置重复，办学缺乏特色，是普遍问题，这直接影响职业技术人才的社会竞争力，目前，我国每年有40万左右的高考学生，在录取之后不报到，主要集中在高等职业教育层次，这虽然有职业教育的社会地位不高的因素，但也与学校办学质量不高，缺乏市场竞争力密切相关。
改革用人制度，完善社会福利保障，创造各类教育公平竞争的环境，职业教育才可能真正摆脱“低人一等”的处境，这是在制定《国家中长期教育改革和发展规划刚要》中，需要系统思考并解决的问题。而在当下，提高职业教育质量，办出职业教育的特色，职业教育才可能为自己赢得机会。
谈到教学改革问题，温总理说，现在，在教学中我们比较注重认知，认知是教学的一部分，就是学习。在认知方法上我们还有缺陷，主要是灌输。其实，认知应该是启发，教学生学会如何学习，掌握认知的手段，而不仅在知识的本身。解放学生，不是不去管他们，让他们去玩，而是给他们留下了解社会的时间，留下思考的时间，留下动手的时间。
从上个世纪90年代起，“减负”就进入中小学教育，但是，“减负”的效果却很不乐观。往往是越“减负”，学生的负担越来越重。联系到温总理的讲话，再看过往诸多减负举措，笔者认为，切实减轻学生负担，关键在于改革教育理念、调整教育方法，不是单纯向学生灌输知识，而是教会学生学会学习、学会思考。
一直以来，我们以作业量和书包重来评价学生负担的轻重，认为作业时间长、书包重，就必然导致学生课业负担重。减轻学生负担，就是减少作业、减轻书包，这其实是误解。作业时间长，是否就让作业成为学生的负担，关键要看是什么“作业”。对于我们的中小学生来说，作业往往是根据知识点要求，做大量重复的学科题目，这样的作业，哪怕每天做1小时，1.5小时，要求每天都做，也必然是严重的精神负担；而在国外，中小学生并非没有“作业”，他们的作业不是在纸上、试卷上进行知识重复记忆和训练，而是进行动手和思考，比如9岁小学生就做小课题，要求去图书馆收集资料，写一篇小报告，整个过程，花费的时间显然不少，但是，学生们特别感兴趣，不觉得有啥枯燥，也就不觉得这是负担和压力。这和温总理所说“留下了解社会的时间，留下思考的时间，留下动手的时间”是一致的。
同样，“书包重”也是如此，书包重是否成为学生的负担，也要看书包里装的是什么“书”。对于我们的中小学生，由于强调灌输式知识学习，书包里装的是课本以及对应课本的诸多本教辅读物、练习册，这样的书包，确实是学生沉重的负担；而国外中小学生的书包，有的并不轻，装的却是我们这里认为的闲书、课余读物，这些书都是孩子们自己特别喜欢读的内容，并不会感觉其沉重。
所以，布置什么作业、允许学生书包里什么书，这才是减负的关键。灌输学生知识的教育，必然只会“题海战术”、强化训练，作业的多少，只是负担轻重变化而已，终究没有把学习变为学生的兴趣。在中小学课堂上，应广泛开展启发式教育，激发学生的学习兴趣，引导学生思考，而不让学生死读书，这才是真正意义的减负。
当然，做到这一点并不容易，首先，需要高考制度进行改革，如果高考录取强调学科卷面成绩，就必然引导基础教育，重视知识灌输，大规模采用题海战术，目前68所学校的自主招生，向基础教育释放了要重视素质教育的信号，但就总体情况而言，对基础教育的改变并不大。
其次，需要确立中小学的校本办学地位，赋予教师教学自主权，启发式教育，需要教师的个性教学，如果用统一的升学率、学生卷面成绩等指标来考核教师的教学成绩，将制约教师开展启发式教育的能动性；再次，应转变观念，建立全新的学生素质评价体系，几年前，温家宝总理还曾提及“素质教育决不是不要考核”，而是要求对学生的考核综合、动态、持续，不能用简单的、单一的卷面考察方式，这其实对教育者提出更高的要求，就拿布置9岁小学生去图书馆搜集资料做“小研究”来说，教师组织学生上讲台讲解小研究、再分析评判学生的小研究，所花的时间会是批改作业的多少倍呢？
以增加学生的学习兴趣的视角，来看待学生的减负，这将使中小学教育走向激发个性、综合发展的道路，真正做到解放学生。
关于探索适应各类学校的办学体制问题，在讲话中，温总理指出，教育方针、教育体制、教育布局和教育投入，属于国家行为，应该由国家负责。具体到每个学校如何办好，还是应该由学校负责、校长负责。不同类型学校的领导体制和办学模式应有所不同，要尊重学校的办学自主权。教育事业还是应该由懂教育的人办。
温总理的话，再一次明晰了政府部门与学校的责任，并指出办学体制改革的方向是“教育事业应该由懂得教育的人办”，这就是倡导教育家办学。事实上，多年来，关于教育家办学的呼声一直不断，但是，在具体的办学中，却由于政府与学校的职责不清晰，行政干预过多，学校没有办学自主权，导致教育家办学可望而不可即的理想。具体落实教育家办学，在笔者看来，必须建立发现懂得教育的人的校长选拔机制，以及给予懂得教育的人能自主办学的制度保障。
在我国当前的办学中，以大学为例，公办学校校长实行任命制和任期制。任命学校校长的标准，大致包括如下几条：具有一定行政级别（对于副部级高校要求正厅，对于正厅级高校或副厅，对于副厅高校要求正处），具有较高学术地位（两院院士优先考虑），具有较强管理能力（有行政级别的人这一点不难具备），有教育管理经历。从以上标准，不难看出，校长的选拔，首先立足官员、其次立足学术、再次立足管理、最后立足办教育，甚至有一些从来没有教育管理经验而符合行政级别、学术地位或管理能力要求的人，也被任命到高校校领导岗位。这样的任命标准，从一开始就让教育家办校，可能性很小。有的高校新任领导到校之后的就职演讲，开诚布公地告诉师生诸位，“我不懂教育……”
政府部门的任命，从制度设计上，也导向大学校长，听命上级，而不是对师生负责。去年年底，几所名校校长书记轮岗，各校教授们此前对谁来担任校领导，毫不知情，就更谈不上在校长选拔中提建议和意见了。校长很明白，自己干得好不好，能否继续干下去，不是由师生说了算，而是由任命自己的上级部门说了算，因为选拔权、评价权、晋升权掌握在上级部门。去年，中国科技大学校长朱清时，在接受记者采访时，抨击本科教学评估，并谈到自己做10年大学校长的体会是“说真话很难”，一个大学校长，居然连说真话都很难，还怎么指望教育家精神？对于教育来说，教育引导学生有独立人格、自由思想，这才是真教育。可校长都整天在说违心话、套话，这就是当前学校的处境。
让懂教育的人来办教育，首先，必须推行校长职业化，改革校长遴选机制。推行校长职业化，就是要取消各高校既已存在的行政级别，学校就是学校，为何还有副部级、正厅级、副厅级之分，行政级别非但不能提高学校的地位，只能反过来加强学校对官僚体系的依附，助长学校形成庞大的官僚机构，同时影响学校的公平竞争。在取消学校的行政级别之后，通过校长遴选委员会公开选拔符合校长要求的人选——校长的标准，首要是懂教育管理、其次是善于社会交往、最后才是学术能力——再提交政府主管部门任命，这保证了校长不把自己当成官员，而是尽力为师生服务，把办好学作为自己的事业。
其次，必须严格界定政府与学校的权利与责任。我国目前的《高等教育法》，虽然规定了高校拥有7项办学自主权，但是却没有“法律责任”条款，明确政府干涉高校办学自主权，应该承担的法律责任。落实高校办学自主权，必须限制政府对高校的干涉，否则，高校办学就将在政府主管部门的各类评估、评审、文件、通知中，既耗费精力，又走向趋同。即便懂教育的人担任学校领导，也可能在校长岗位上陷入各类事务性工作中，忙碌而无作为。笔者建议，公立学校应成立由政府部门官员、人大代表、学校领导、校友、教师、学生、社会贤达人士参与的理事会，负责决策学校发展战略，同时以学术自治、教授治校、学生自治为基本原则，建立教授会、学生会，推进学术民主管理。这才能为教育家办校营造良好的氛围。
温总理在讲话中说，研究制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，是本届政府必须着力做好的一件大事。在制定规划中需要研究的重大问题不少。只有把这些重大问题研究透彻，找准问题所在，提出解决的思路和办法，规划才能看得远，同时又有针对性，有现实感，真正成为管用的规划。此言甚是。但愿规划制订者，能针对当前教育的问题，提出有针对性的改革和发展规划来。 |
发表于 2009-1-29 15:00
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